1. Antecedentes sobre el sistema de regulación

Los entes reguladores constituyen un pilar fundamental en el diseño económico e institucional de los Estados y, a su vez, tienen el propósito de garantizar transparencia, eficiencia y seguridad jurídica. 
 
Una correcta regulación de este tipo de entidades tiene el potencial no solo de brindar eficiencia en la gestión regulatoria, sino también en convertirse en ejes para la atracción de inversiones. El inversionista tendrá más confianza en traer capital a una jurisdicción con entes reguladores que respeten las reglas del juego y que sean elegidos y removidos en base al mérito, independientemente del gobierno de turno que corresponda.
 
Académicos como Daron Acemoglu y James Robinson señalan que el desarrollo y la riqueza de los países depende directamente de la calidad de sus instituciones. Es así como la tesis principal de ambos autores sostiene que: 
 
(…) La prosperidad a largo plazo de una nación está determinada por la calidad de sus instituciones económicas y políticas. Los países que tienen éxito crean instituciones inclusivas que otorgan a los ciudadanos una participación en la actividad económica y distribuyen el poder político de forma amplia. Por el contrario, los países que fracasan tienen instituciones extractivas, que concentran el poder en manos de una élite y diseñan la economía para extraer riqueza del resto de la sociedad1.
 
Así, la calidad técnica de las instituciones públicas, tanto en la forma de selección, rendición de cuentas y asignación de responsabilidades, resulta fundamental de cara a la prosperidad.
 
En Bolivia, durante las últimas dos décadas, el diseño institucional de las entidades regulatorias atravesó múltiples y significativos cambios. Estos cambios tienen incidencia directa en los ámbitos de aplicación de los distinto cuerpos regulatorios, como ser: gobierno corporativo, defensa de la competencia, telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes y agua.
 
El 28 de octubre de 1994, mediante la Ley No. 1600, se creó el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), cuyo propósito era regular, controlar y supervisar las actividades de dichos sectores. Las Superintendencias sectoriales gozaban de autonomía técnica, administrativa y financiera, garantizando un desempeño basado en criterios técnicos y meritocráticos. Así, por ejemplo, la máxima instancia jerárquica correspondía al superintendente general, designado mediante un procedimiento mixto: en primer lugar, la Cámara de Senadores seleccionaba una terna de postulantes y, posteriormente, el presidente de la república elegía a la autoridad correspondiente. En consecuencia, las decisiones del superintendente general eran autónomas y no dependían directamente del Órgano Ejecutivo.
 
Posteriormente, el 29 de noviembre de 1996, mediante la Ley de Pensiones, Ley No. 1732, en su artículo 44, se creó el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), cuyo propósito era regular, controlar y supervisar personas y entidades relacionadas con el seguro social de largo plazo, entidades financieras, aseguradoras, reaseguradoras y el mercado de valores. Esta Superintendencia se encontraba bajo la tuición del Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico y la Superintendencia General, y también estaba compuesto por otras superintendencias sectoriales especializadas. 
 
Finalmente, el 28 de noviembre de 2002, mediante la Ley No. 2427, en su artículo 25, se creó la Superintendencia de Empresas como una Superintendencia Sectorial especializada que fue parte del SIREFI. Su propósito era regular, controlar a personas naturales y jurídicas en lo relativo al gobierno corporativo, defensa de la competencia, reestructuración y liquidación de empresas y el registro de comercio.
 
Este modelo institucional se mantuvo en vigor hasta el año 2009, momento en el que, mediante el Decreto Supremo No. 0071, se eliminaron las Superintendencias Generales y Sectoriales, tanto del SIRESE como del SIREFI, creando en su lugar las Autoridades de Fiscalización y Control Social. Estas nuevas entidades quedaron subordinadas jerárquicamente a los ministerios cabeza de cada sector. Bajo este esquema, la máxima instancia administrativa, para los distintos ámbitos sectoriales, corresponde al ministerio del sector respectivo. Por ejemplo, en un asunto bajo competencia de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la máxima instancia jerárquica para los procedimientos administrativos será el Ministerio de Hidrocarburos; en el caso del sistema financiero, los asuntos resueltos por la Autoridad de Fiscalización de Empresas (AEMP) tendrán como autoridad jerárquica al Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural. 
 

2. Independencia y autonomía del ente regulador

Diversos analistas y académicos coinciden en señalar que el cumplimiento de los fines de la regulación requiere la existencia de entes públicos autónomos, capaces de actuar con imparcialidad e independencia institucional.2 Como señala Ruíz Díaz: “la autonomía del organismo regulador constituye un requisito importante que busca garantizar que las decisiones que éste adopta sean técnicas e imparciales”3.
 
La Ley No. 1600 del SIRESE y la Ley No. 1732 del SIREFI otorgaban a las Superintendencias el carácter de órganos autárquicos, con jurisdicción nacional y autonomía de gestión técnica, administrativa y económica. 
 
Esta autonomía de gestión implicaba que los superintendentes desarrollen sus funciones sin injerencias externas, ya sea en el ámbito técnico, administrativo o económico. No obstante, la Superintendencia General contaba con la facultad de supervisar y aprobar las políticas presupuestarias, administrativas y salariales de las superintendencias sectoriales, aunque carecía de autoridad para intervenir en las tareas de regulación, fiscalización y control que estas ejercen sobre los monopolios4.
 
Por su lado, el artículo 5 del Decreto Supremo No. 0071 establece que las Autoridades de Fiscalización y Control Social tienen independencia administrativa, financiera, legal y técnica; sin embargo, las subordina al ministro cabeza de sector.
 

3. Institucionalidad del ente regulador

Las modificaciones introducidas por el Decreto Supremo No. 0071 también generaron transformaciones en la institucionalidad regulatoria en Bolivia.
 
a) Designación y requisitos de las autoridades
 
La ley SIRESE establecía el siguiente sistema de selección para sus máximas autoridades: para ser superintendente se requería nacionalidad boliviana, título universitario y al menos diez años de experiencia profesional comprobada. Como señalamos líneas arriba, la selección requería un doble filtro institucional: la Cámara de Senadores conformaba una terna de candidatos y, de esa terna, el presidente designaba al superintendente. 
 
Bajo el modelo vigente, los directores ejecutivos de las autoridades de fiscalización, que anteriormente funcionaban como Superintendencias Sectoriales bajo la tuición del SIRESE, así como los directores ejecutivos de la AEMP, son designados directamente por el presidente del Estado, a través de Resolución Suprema. Los requisitos de acceso, si bien incluyen formación académica y experiencia, incorporan términos ambiguos como “reconocida idoneidad”.
 
Para la selección actual de las autoridades del Sistema Financiero, se aplica la Ley de Servicios Financieros, la Ley No. 393, que regula este proceso y otros aspectos vinculados al sector. A su vez, es de destacar que esta Ley mantiene varias de las disposiciones previstas en la ley SIRESE, incluye un doble filtro de selección y establece que, en primer lugar, la Asamblea Legislativa debe conformar una terna de candidatos, de la que el presidente elige finalmente a la autoridad correspondiente. Asimismo, la Ley No. 393 establece requisitos más objetivos para la designación de la máxima autoridad: a) ser boliviano y ciudadano en ejercicio; b) poseer grado académico a nivel de licenciatura en el área económica y/o jurídica; c) acreditar experiencia en materia financiera o económica no menor a diez (10) años; y d) no contar con pliego de cargo ejecutoriado ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal pendiente de cumplimiento.
 
Sin perjuicio de ello, en Bolivia, los interinatos de máximas autoridades regulatorias se dieron debido a la dificultad de cumplir con sus designaciones ante el Órgano Legislativo. 
 
Esto se dio debido a que los nombramientos definitivos de autoridades requieren consensos legislativos que rara vez se alcanzaban, lo que abrió la oportunidad a que el Órgano Ejecutivo opte por designar autoridades interinas. 
 
b) Mandato y estabilidad en el cargo
 
En cuanto al periodo de mandatos y estabilidad en los cargos de las máximas autoridades ejecutivas, la ley SIRESE establecía que: los superintendentes tenían mandatos fijos (7 años para el superintendente general y 5 años para los sectoriales), sin posibilidad de reelección inmediata, con causales específicas de destitución. 
 
En el modelo actual, a excepción de la máxima autoridad ejecutiva de la ASFI, para la cual la Ley establece un periodo de funciones por seis años, la norma no establece un mandato definido para los directores ejecutivos, ni tampoco establece con claridad las causales de remoción, dejando la permanencia de los directores ejecutivos sujeta a la voluntad del Órgano Ejecutivo. 
 
c) Banco Central de Bolivia (BCB)
 
La Ley No. 1670, del 31 de octubre de 1995, otorgó al BCB el carácter de entidad autárquica y le asignó, originalmente, una fuerte autonomía institucional, dotándolo de competencias administrativas, técnicas y financieras. Sin embargo, con la vigencia de la Constitución Política del Estado (CPE) del 2009, dicha independencia atravesó transformaciones.
 
Si bien el artículo 326 de la CPE establece que: “El Banco Central de Bolivia es una institución de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio”, el mismo apartado de la Constitución dispone que el BCB actúa en el marco de la política económica del Estado. Esto significa que, si bien el BCB tiene autonomía de gestión administrativa y técnica, al mismo tiempo, se encuentra subordinado a los lineamientos generales del Órgano Ejecutivo en materia de política económica. 
 
Otro de los factores que incidió en la transformación de la institucionalidad del BCB radica en su utilización como fuente de financiamiento fiscal. Durante los últimos años, el BCB asumió un rol más activo en el apoyo al sector público, otorgando créditos directos a empresas estatales y contribuyendo a la cobertura de déficits fiscales crecientes.  Esta dinámica modificó el alcance de sus funciones tradicionales, orientadas constitucionalmente a preservar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda y a velar por el equilibrio del sistema financiero. Como resultado, el Banco Central experimentó mayor presión sobre sus reservas internacionales y una reducción en el margen de autonomía para la implementación de políticas monetarias.
 

4. Conclusiones

El análisis comparativo entre el antiguo Sistema de Regulación Sectorial y el actual régimen de Autoridades de Fiscalización y Control Social evidencia cambios relevantes en la configuración de la independencia e institucionalidad regulatoria en Bolivia.
 
Mientras el sistema creado por la Ley No. 1600, así como otros ámbitos sectoriales, promovía autonomía técnica, procesos meritocráticos y estabilidad institucional, el modelo instaurado por el Decreto Supremo No. 0071 subordinó los entes reguladores a los ministerios cabeza de cada sector, generando cambios en su grado de independencia, en la toma de sus decisiones y en la forma de llevar adelante sus funciones.
 
El próximo 8 de noviembre, una nueva administración ingresará a gobernar Bolivia: una oportunidad en la búsqueda de institucionalización y mayor autonomía. Por ello, un camino posible para el rediseño institucional del Estado es avanzar hacia la recuperación de buenas prácticas regulatorias, incluyendo: 
  1. mandatos sujetos a causales objetivas de destitución y con plazo específico, que permita implementar políticas a mediano y largo plazo; 
  2. procesos de selección meritocrático; 
  3. autonomía en temas financieros que permita independencia técnica y administrativa de las instituciones; y 
  4. mecanismos de rendición de cuentas públicas.

Solo mediante la restitución de estas condiciones será posible fortalecer la institucionalidad administrativa en Bolivia y garantizar que la regulación de los servicios públicos responda al interés general.

 

Referencias

1 ACEMOGLU Daron & ROBINSON James A., “Por qué fracasan los países: Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza”. Editorial Planeta, 2012.
2 SAN MIGUEL, W.; “Entes reguladores de los servicios públicos”, en Revista Ciencia y Cultura, N°10, marzo de 2002, págs. 64–79. Disponible en: https://www.scielo.org.bo/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2077-33232002000100010
3 RUÍZ DÍAZ, G.; “La autonomía de facto del regulador de las telecomunicaciones”, en Revista de Derecho Administrativo, N°20, 2021, págs. 118–141. Disponible en: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/25204
4 LÓPEZ, J.; “Estudio del sistema de regulación sectorial en Bolivia (Estudio de caso N.º 16)”, Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Departamento de Ingeniería Industrial, 1997. Disponible en: http://www.mgpp.cl/wp-content/uploads/2017/04/CASO16.pdf