El mercado voluntario de carbono se ha consolidado a nivel internacional como una herramienta de financiamiento climático que permite canalizar recursos privados hacia proyectos de reducción o remoción de emisiones de gases de efecto invernadero. A diferencia de los mercados de cumplimiento, que operan bajo obligaciones legales impuestas por los Estados, el mercado voluntario funciona sobre la base de decisiones empresariales vinculadas a compromisos ambientales, estrategias ESG y metas corporativas de sostenibilidad.
 
Para países en desarrollo con alto potencial de mitigación, como Bolivia, este mercado representa una oportunidad para atraer inversión privada, generar divisas y financiar proyectos ambientales sin recurrir exclusivamente a recursos fiscales. Sin embargo, el aprovechamiento efectivo de esta herramienta depende de la existencia de condiciones regulatorias mínimas que otorguen previsibilidad, seguridad jurídica y claridad sobre el rol del Estado y del sector privado.
 
Este artículo analiza los antecedentes normativos del mercado de carbono en Bolivia, la situación regulatoria vigente y los principales desafíos de diseño institucional que enfrenta el país para poner en marcha un mercado voluntario funcional.

Antecedentes normativos en Bolivia

Durante más de una década, el desarrollo de mercados de carbono en Bolivia estuvo limitado por la prohibición expresa de mercantilizar funciones ambientales contenida en el artículo 32.5 de la Ley No. 300 de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, promulgada el 15 de octubre de 2012. Esta disposición impedía la comercialización de mecanismos de compensación ambiental, incluyendo los créditos de carbono.
 
Esta situación cambió en 2024, cuando el Tribunal Constitucional Plurinacional emitió la Sentencia Constitucional Plurinacional No. 0040/2024, el 17 de abril de 2024, declarando la inconstitucionalidad de dicha prohibición. El Tribunal consideró que la restricción vulneraba principios constitucionales vinculados a la libertad económica y al cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por el Estado boliviano, particularmente el Acuerdo de París.

Situación normativa actual

En octubre de 2024, el Órgano Ejecutivo promulgó el Decreto Supremo No. 5264 que establece lineamientos generales para la gestión y el acceso al financiamiento climático. Esta norma crea el Registro Nacional Obligatorio de Programas y/o Proyectos (RENAPP) y define a las Unidades de Reducción de Emisiones (UREs) como instrumentos susceptibles de certificación y negociación, asignando al nivel central del Estado un rol central en su administración.
 
Este marco regulatorio se complementa con el artículo 18 de la Ley No. 1613 del Presupuesto General del Estado 2025, que faculta al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) a negociar créditos o bonos de carbono a nombre del Estado, consolidando un modelo de negociación centralizada.
 
Mediante la Resolución Ministerial No. 066/2025, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua consolida al RENAPP como plataforma oficial para registrar, certificar y dar trazabilidad a proyectos que generen UREs en Bolivia, regulando su operación, validación, titularidad y cumplimiento normativo para viabilizar el mercado de carbono bajo estándares nacionales e internacionales. 
 
Adicionalmente, el MEFP emitió la Resolución Ministerial No. 076/2025 del 28 de marzo de 2025, aprobando el Reglamento de Gestión y Negociación de Créditos o Bonos de Carbono, que consolida al MEFP como la autoridad exclusiva para la gestión y negociación de créditos o bonos de carbono en Bolivia. 
 
El marco vigente reconoce formalmente el mercado voluntario de carbono y establece reglas para el registro de proyectos y la certificación de reducciones de emisiones. Sin embargo, no existe una diferenciación clara entre créditos destinados al mercado voluntario y aquellos orientados al cumplimiento de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), como compromisos climáticos que cada Estado presenta en el marco del Artículo 6 del Acuerdo de París. 

Limitaciones del modelo nacional vigente

La centralización en el MEFP representa un proceso de estatalización de la negociación de bonos de carbono, que limita la autonomía de los desarrolladores y titulares de proyectos. Además, puede incrementar costos de transacción y reducir la agilidad del mercado, elementos críticos para atraer inversión privada. 
 
Este enfoque difiere de los modelos adoptados en países vecinos, donde el mercado se estructura sobre la iniciativa privada y la libre negociación de créditos certificados, y podría generar restricciones a la competitividad, acceso a financiamiento climático y atracción de inversión internacional. 
 
Finalmente, la falta de claridad sobre la titularidad económica de los créditos dificulta la estructuración financiera de proyectos desde etapas tempranas.

Límites al Artículo 6 del Acuerdo de París

El Acuerdo de París es un tratado internacional adoptado en 2015 en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), mediante el cual los Estados, incluyendo Bolivia, se comprometen a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero para limitar el aumento de la temperatura global. El Artículo 6 del Acuerdo de París establece los mecanismos de cooperación internacional entre Estados para el cumplimiento de sus NDC. El objetivo principal del artículo es permitir que los países cooperen entre sí para alcanzar sus metas climáticas de manera más eficiente, mediante la transferencia de resultados de mitigación de emisiones.
 
En particular, el Artículo 6.2 regula los Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (ITMOs), que son reducciones o remociones de emisiones que un Estado puede transferir a otro para que este último las contabilice en el cumplimiento de su propia NDC. Este tipo de transferencias requiere, como elementos esenciales, la autorización expresa del Estado anfitrión, la aplicación de ajustes correspondientes en los inventarios nacionales de emisiones y el registro internacional ante la CMNUCC.
 
Es importante destacar que el Artículo 6 no fue concebido para regular el mercado voluntario. Su ámbito de aplicación se limita a relaciones entre Estados o a mecanismos multilaterales de cumplimiento. Las empresas privadas no tienen NDCs, ni reportan sus emisiones a la CMNUCC para fines de cumplimiento estatal. Por tanto, los créditos adquiridos por empresas para fines voluntarios, como compromisos ESG, neutralidad climática o contribuciones ambientales, no encajan, por definición, en el régimen del Artículo 6.
 
La experiencia internacional demuestra que exigir a los créditos del mercado voluntario los mismos requisitos previstos para los ITMOs (la autorización soberana previa, la aplicación de ajustes correspondientes y un control estatal pleno sobre su negociación) no es una obligación derivada del Acuerdo de París, sino una decisión de política pública adoptada por algunos Estados. Este enfoque resulta particularmente relevante para Bolivia, ya que el marco normativo vigente tiende a asimilar el mercado voluntario a los mecanismos de cooperación interestatal, concentrando en el Estado la gestión y negociación de los créditos, incluso cuando estos no están destinados al cumplimiento de NDC. En la práctica, someter los créditos voluntarios a procedimientos diseñados para relaciones entre Estados implica mayores cargas administrativas, incrementa los costos de transacción, alarga los plazos de negociación y reduce la flexibilidad contractual que caracteriza y hace atractivo al mercado voluntario para compradores privados internacionales.
 
Por esta razón, varios países han optado por regular expresamente la exención del Artículo 6 para los créditos destinados exclusivamente a usos voluntarios, reservando la aplicación de dicho régimen únicamente para los casos en que las reducciones de emisiones se utilicen para el cumplimiento de NDC por parte de otros Estados, mediante ITMOs. Para Bolivia, esta diferenciación representa una alternativa especialmente relevante, ya que permitiría proteger la integridad de sus compromisos climáticos internacionales (evitando la doble contabilidad y preservando su NDC) sin frenar el desarrollo del mercado voluntario como fuente de financiamiento climático privado, inversión extranjera y generación de divisas. Al clarificar que los créditos voluntarios no requieren ajustes ni autorizaciones soberanas mientras no se utilicen para fines de cumplimiento estatal, el país podría enviar una señal de previsibilidad y apertura al mercado, facilitando el arranque efectivo del mercado voluntario sin renunciar al control estratégico del Estado sobre los mecanismos del Artículo 6.

Rol del Estado: seguridad jurídica sin intermediación comercial

Este rol que asume el Estado, como controlador absoluto del mercado de bonos de carbono puede generar incertidumbre para los inversionistas y desarrolladores al restringir la capacidad que tienen las partes para estructurar sus propios contratos, fijar precios y cerrar operaciones de manera directa. Para que el mercado voluntario de carbono pueda desarrollarse de manera efectiva en Bolivia, no es necesario eliminar la participación, sino modificar su rol. 
 
En mercados emergentes, donde los inversionistas evalúan cuidadosamente el riesgo normativo e institucional, la ausencia del Estado puede generar desconfianza; sin embargo, una presencia excesiva o mal diseñada puede producir el efecto contrario, encareciendo las transacciones y desincentivando la inversión privada. Por ello, es que el rol que debe tomar el Estado es como garante de la seguridad jurídica, con la elaboración de un marco regulatorio claro y con integridad ambiental.
 
Desde una perspectiva de política pública, el rol óptimo del Estado en el mercado voluntario de carbono consiste en establecer reglas claras, definir con precisión la titularidad y transferibilidad de los créditos, administrar registros confiables, prevenir la doble contabilidad y asegurar la coherencia con los compromisos climáticos internacionales asumidos por el país. Estas funciones permiten dotar al mercado de credibilidad y transparencia, sin interferir en la dinámica comercial propia de las transacciones voluntarias entre privados.
 
La experiencia regional demuestra que este enfoque es viable. En Paraguay, por ejemplo, el Estado ha optado por un modelo en el que actúa principalmente como autoridad técnica y garante, dejando la negociación y comercialización de los créditos al ámbito privado. A través de su legislación específica sobre créditos de carbono, se ha establecido un marco que combina supervisión estatal con libertad contractual, permitiendo que los proyectos y los compradores interactúen directamente en mercados nacionales e internacionales, bajo reglas conocidas y estables.
 
Un elemento central de este diseño es la separación clara entre el mercado voluntario y los mecanismos de cooperación internacional regulados por el Artículo 6 del Acuerdo de París. Al reservar la aplicación de dicho artículo únicamente para transferencias entre Estados destinadas al cumplimiento de NDC, y permitir que los créditos voluntarios operen sin ajustes correspondientes, se evita imponer cargas innecesarias al mercado corporativo y se preserva, al mismo tiempo, la integridad de los compromisos climáticos nacionales.
 
Este tipo de arquitectura regulatoria ha contribuido a generar mayor seguridad jurídica y previsibilidad para desarrolladores de proyectos y compradores internacionales, facilitando la estructuración financiera de iniciativas de carbono y la entrada de inversión privada. Para Bolivia, avanzar hacia un modelo en el que el Estado asuma un rol de regulador y garante, y no de actor comercial exclusivo, podría resultar clave para sentar las bases de un mercado voluntario funcional, atractivo y alineado con las mejores prácticas internacionales.

Condiciones mínimas para que Bolivia pueda arrancar con el mercado voluntario de carbono

A partir del análisis del marco boliviano vigente y de la experiencia regional, es posible identificar algunas condiciones mínimas que permitirían a Bolivia poner en marcha un mercado voluntario de carbono funcional y atractivo para la inversión privada:
  • Diferenciar normativamente entre los créditos destinados al mercado voluntario y aquellos orientados al cumplimiento de NDC bajo el Artículo 6 del Acuerdo de París. Esta diferenciación permitiría evitar que los créditos voluntarios queden sujetos a exigencias diseñadas para cooperación interestatal, que no responden a la lógica ni a las necesidades del mercado corporativo.
  • Regular de manera expresa la exención del Artículo 6 para los usos voluntarios, estableciendo que los créditos destinados exclusivamente a fines voluntarios no requerirán autorización soberana ni ajustes correspondientes, mientras no sean utilizados para el cumplimiento de NDC. Esta claridad normativa reduciría incertidumbres y enviaría una señal positiva al mercado internacional.
  • Clarificar la titularidad económica y la transferibilidad de los créditos generados por proyectos privados. La posibilidad de disponer libremente de los créditos, bajo reglas claras y registradas, es un elemento central para la viabilidad de los proyectos y para la obtención de financiamiento en etapas tempranas.
  • Redefinir el rol del Estado hacia funciones de regulación, registro, control y garantía de integridad, evitando asumir un papel de intermediario comercial obligatorio. Este enfoque permitiría preservar el control estatal sobre los aspectos estratégicos del mercado, sin limitar la eficiencia y dinamismo propios del mercado voluntario.
Estas condiciones mínimas pueden ejecutarse mediante un Decreto Supremo emitido y publicado por el órgano ejecutivo; sin embargo, la publicación de una ley destinada exclusivamente a la regulación del mercado voluntario de créditos de carbono crearía un escenario mucho más seguro y claro para las empresas, inversores y desarrolladores vinculados a los créditos de carbono.

Conclusión

Bolivia ha avanzado de manera significativa en la habilitación jurídica del mercado de carbono, superando restricciones históricas y estableciendo una arquitectura institucional básica. Sin embargo, el diseño regulatorio vigente aún presenta desafíos que pueden limitar el pleno aprovechamiento del mercado voluntario como herramienta de atracción de inversión privada y financiamiento climático.
 
La experiencia internacional y regional demuestra que el éxito del mercado voluntario depende, en gran medida, de la claridad normativa, la diferenciación adecuada entre instrumentos voluntarios y mecanismos de cumplimiento estatal, y de un rol del Estado orientado a garantizar integridad y seguridad jurídica, más que a concentrar la negociación.
 
En este contexto, revisar y ajustar las bases regulatorias del mercado voluntario de carbono representa una oportunidad concreta para el nuevo gobierno, no solo desde una perspectiva ambiental, sino también económica y de desarrollo. Un mercado voluntario bien diseñado puede convertirse en un canal relevante de inversión, generación de divisas y financiamiento climático para Bolivia, siempre que se construya sobre reglas claras, previsibles y alineadas con las mejores prácticas internacionales.